地方借債顯性化?

　　財(cái)政部21日印發(fā)相關(guān)通知，廣東列入今年試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還的十個(gè)省市之一。

　　廣東省綜合改革發(fā)展研究院副院長彭澎告訴記者，此次試點(diǎn)擴(kuò)展到10個(gè)省市，意味著地方發(fā)債已經(jīng)進(jìn)入到全面推開的中間階段。之前試點(diǎn)都是在沿海，此次既有沿海省市，又有江西、寧夏等中西部省份，試點(diǎn)的面更廣，各地情況差別更大，這也在為向全國推開作準(zhǔn)備。

　　為了增加地方政府的融資渠道，我國從2009年開始發(fā)行地方政府債券。2009年和2010年，包括廣東、浙江、上海、深圳4個(gè)試點(diǎn)的地方政府債券都是財(cái)政部代理發(fā)行的。從2011年開始，試點(diǎn)的4省市自主發(fā)債，但仍由財(cái)政部代還本息。去年，江蘇和山東兩省也加入了試點(diǎn)。

　　而今年的試點(diǎn)范圍除了數(shù)量增加，地方自發(fā)自還也是一大亮點(diǎn)。“其實(shí)以前財(cái)政部代還的概念，實(shí)質(zhì)上還是地方借地方還。”廣東省財(cái)政廳科研所所長黎旭東對本報(bào)稱，以前由財(cái)政部代還，主要是為了規(guī)避《預(yù)算法》中地方不能發(fā)債的問題。其次就是地方發(fā)債還是受財(cái)政部約束的，不能亂發(fā)。

　　目前我國正對預(yù)算法進(jìn)行修改，最新的預(yù)算法草案中有包括允許地方政府直接發(fā)行債券為重點(diǎn)項(xiàng)目融資的規(guī)定，不過，該草案尚需獲得全國人大的表決通過。

　　黎旭東說，推進(jìn)地方發(fā)債最主要的目的就是要把原來地方政府規(guī)避法律限制的城投債、平臺(tái)債顯性化、透明化，因?yàn)樵瓉磉@些債務(wù)究竟有多大規(guī)模是無法控制的。“現(xiàn)在就要逐漸堵上后門，打開前門。”

　　彭澎認(rèn)為，通過發(fā)債的形式，而不是搞投融資平臺(tái)、影子銀行的方式來舉債，有利于我國對地方負(fù)債的掌控。其次，目前很多地方負(fù)債進(jìn)入到期償付的階段，與其讓地方政府繼續(xù)通過影子銀行、融資平臺(tái)的方式借新債還舊債，不如打開一個(gè)口子讓地方借債顯性化。

　　額度不會(huì)增加太大?

　　“關(guān)鍵在于，到底借債多少，發(fā)債規(guī)模、額度如何確定？”彭澎說，顯性負(fù)債如果沒有合理的控制，也有可能導(dǎo)致地方亂發(fā)債。

　　財(cái)政部的文件提出，試點(diǎn)地區(qū)發(fā)行政府債券實(shí)行年度發(fā)行額管理，全年發(fā)行債券總量不得超過國務(wù)院批準(zhǔn)的當(dāng)年發(fā)債規(guī)模限額。2014年度發(fā)債規(guī)模限額當(dāng)年有效，不得結(jié)轉(zhuǎn)下年。

　　以廣東為例，2013年財(cái)政部正式下達(dá)廣東省2013年地方政府債券發(fā)行額度121億元不含深圳，相對于2012年的86億元同比大幅上升40.7%。

　　“今年額度應(yīng)該會(huì)增加，但不會(huì)增加太大，不可能一下子給你幾百億上千億的。”黎旭東說，現(xiàn)在發(fā)債額度的制度和管理規(guī)范還沒有完全建立起來，在舊債仍沒有完全化解的情況下，新債不可能放太大。“目前的改革更主要是從制度層面上、開前門堵后門去考慮問題，而不是額度上的問題。”

　　至于以后額度的確定，黎旭東預(yù)計(jì)，屆時(shí)國務(wù)院和財(cái)政部會(huì)有具體的操作規(guī)則出來。

　　“額度確定的依據(jù)是什么，是地方本身的負(fù)債水平還是償債能力？畢竟有些地方尤其是沿海地區(qū)的償債能力很強(qiáng)，比如一線城市現(xiàn)在土地還是很好賣。三四線城市土地不那么好賣，但也需要錢才能發(fā)展。”彭澎說，對地方的負(fù)債水平和償債能力、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)都要做全面考慮。但這些都靠中央來敲定也不容易，“所以最后可能還是要由地方提出來，中央審批，把中央和地方的積極性都調(diào)動(dòng)起來。”

　　不搞平均主義?

　　他指出，有些地方雖然負(fù)債水平高，但償債能力強(qiáng)，所以可以多借一點(diǎn)。因此要根據(jù)實(shí)際情況，不要搞平均主義。有些中西部省份發(fā)展可能很需要資金，但就是缺乏償債能力，那么就可以考慮加大中央通過轉(zhuǎn)移支付的形式來解決，而不是通過發(fā)債的形式。

　　在中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)稅系主任林江教授看來，未來額度多少可能需要中央與地方一起確定。“比如，你是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，你要發(fā)債可以，但你得告訴我為什么要發(fā)這么多，有沒有經(jīng)過地方人大的批準(zhǔn)，是否用在有經(jīng)濟(jì)效益的地方，以及你到時(shí)如何償還債務(wù)，這一切都要置于公眾、人大監(jiān)督，最后還有中央的審批，是要過關(guān)斬將的。”

　　他說，過去很多平臺(tái)債缺乏監(jiān)督，叫平臺(tái)公司出面去發(fā)債，公司發(fā)債不需要經(jīng)過人大監(jiān)督，不需要經(jīng)過公眾監(jiān)督，而現(xiàn)在的改革讓權(quán)力和責(zé)任統(tǒng)一起來。這也是改善地方治理結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要步驟。

　　在確定額度之后，利率的高低則應(yīng)該通過市朝來體現(xiàn)。林江說，此輪試點(diǎn)，廣東、深圳、上?？梢园l(fā)，江西、寧夏也可以發(fā)，屆時(shí)，中西部的利率可能更高，而東部比較低。那么對投資者就有一個(gè)自主選擇的問題，這也體現(xiàn)了市場配置資源的作用。

　　另一方面，目前地方平臺(tái)債都是中短期為主，一旦還款高峰到來，地方政府還債壓力就很大。因此，通過鼓勵(lì)地方政府多舉一些長期債券，一定程度上可以改善債券的期限結(jié)構(gòu)，延緩債券的高峰期，緩解地方的償債風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)財(cái)政部的文件，7年以上的中長期債券占了六成以上。

　　林江說，未來幾年我國要推進(jìn)利率市朝，市朝后，貸款的基準(zhǔn)利率就不再是由政府決定，屆時(shí)十年的長期債券的利率就很可能成為基準(zhǔn)利率。